گفتگو با ایرج مهرآزما؛ مدیر گروه مطالعات انرژی مرکز پژوهش های مجلس

ايرج مهرآزما يکي از کارشناساني است که مطالعات مبسوطي در مورد بودجه، نفت و برنامه هاي توسعه بعد از انقلاب انجام داده است. با وي در مورد چالش هاي بخش انرژي کشور و مواردي که مجلس دهم بايد در اولويت کاري خود قرار دهد، گفتگو کرديم. از نظر مهرآزما، ساختار نظام انرژي کشور معيوب است و در اين ساختار سياست گذاري جامع وجود ندارد؛ به همين دليل است که وي بر ادغام وزارت نفت و نيرو و تشکيل وزارت انرژي اصرار مي ورزد. وي انتقادات صريحي نيز به رويه برنامه نويسي در کشور وارد مي کند و اعتقاد دارد که برنامه هاي توسعه بعد از انقلاب، تنها نام برنامه توسعه را يدک مي کشيده اند.

مجلس دهم رسماً کار خود را آغاز کرد. به نظر شما اولويت هاي کاري اين مجلس در بخش نفت و گاز، چه بايد باشد؟

به نظر من، چه اين مجلس و چه دست اندرکاران بخش اجرايي، بايد کاملاً در مورد مشکلات و چالش هايي که به ويژه در بخش انرژي وجود دارد آگاه و مطلع باشند. نقطه ضعف و چالش در اين بخش بسيار است، ولي اين که دقيقاً بفهميم چالش و نقطه ضعف چيست، بسيار مهم است. چون در بعضي مواقع نمايندگاني از مجلس به تبيين نقاط ضعف مي پردازند که اصلاً پرداختن به اين موضوع کار آن ها نيست. براي آن که قوانين وضع شده توسط اين نمايندگان راهگشا باشد بايد توجه آنان بيشتر به چالش ها و فرصت ها باشد. بزرگترين مشکل، شناخت چالش هايي است که در بخش نفت، گاز و برق با آن روبرو هستيم.

به طور کلي، بزرگترين چالش ما در صنعت نفت، گاز و انرژي، وجود ساختاري در سيستم انرژي است که سياست گذاري جامع در آن وجود ندارد و سياست گذاري ها در اين بخش به صورت متفرق انجام مي شود: وزارت نفت ما براي خودش سياست گذاري مي کند و وزارت نيرو براي خودش. دستگاه هاي ديگري که باز با انرژي ارتباط دارند براي خودشان سياست گذاري و کار مي کنند. اين نامشخص بودن جايگاه برنامه ريزي در رده هاي برنامه هاي جامع و بلندمدت و تداخل وظايف آن ها، دردسر بزرگي را بوجود آورده است. ضمن اين که ما از نظر قانوني فرصت هايي را داريم، ولي در جاهايي نيز کمبودهايي در قانون گذاري مشاهده مي شود. نمونه اي از اين ضعف در ساماندهي مسأله انرژي کشور از نظر تصدي گري و سياستگذاري قابل مشاهده است. البته در مجلس قبل کوشش شد که قانون وزارت نفت و اساسنامه وزارت نفت به تصويب برسد که اقدامات مثبتي بودند، اما کافي نيستند. مسأله حائز اهميت ديگر، به هم ريختگي ستاد وزارت نفت و سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور است که در طول دهه گذشته شکلي از به هم ريختگي را در سطوح بالاي مديريتي تجربه کرده است. جابجايي هايي سريع به اين صورت، موجب شد تا نتوانيم تصميماتي را بگيريم که مداوم و اثرگذار باشد.

اين جابجايي سريع در سطوح مديريتي در چه دوراني روي داد؟

در دولت گذشته بود و تأثيرات بسيار بدي داشت. در دولت گذشته، چند وزير و معاون وزير عوض شد. حتي رئيس شرکت ملي نفت چندين بار عوض شد. اگرچه اين جابجايي ها به نظر بي اثر و معمول است اما در واقع به شدت مشکل زا بود. اين جابه جايي ها نشانگر آن است که نمي توانيم تصميمات برنامه ريزي شده و بلندمدتي بگيريم.

ساير مشکلاتي که مجلس دهم بايد براي رفع آن ها تلاش کند چيست؟

مشکل ديگري که داريم نبود برنامه جامع و راهبردي انرژي است که قرار بود مطابق با قانون برنامه پنجم وضع شود. مسأله ي شايان ذکر ديگر، عدم شفافيت رابطه مالي دولت و نفت است که قرار بود در برنامه چهارم براي آن سيستمي پياده کنيم. ولي متأسفانه سيستمي وجود ندارد که وزارت نفت، شرکت ملي نفت و دستگاه هاي زير مجموعه ي آن بتوانند بر روي آن برنامه ريزي کنند. اين تغييرات منابع اعتباري در اثر عدم تشخيصِ شفاف رابطه مالي دولت و نفت، نمي تواند برنامه ريزي بلندمدت را در صنعت نفت، گاز و انرژي بوجود آورد.

مسأله ديگري که در اين چند سال اتفاق افتاده، نامتوازن بودن اعتبارات و امکانات زيربنايي و دسترسي به فن آوري هاي مورد نياز براي صنعت بوده است که هم اکنون نيز در اين زمينه چه در بخش هاي بالادست و چه در پايين دست مشکل داريم. اين بدان معني است که نتوانستيم منابع مالي و اعتباري اين موضوع را به صورتي تجهيز کنيم که شفاف و در دسترس باشد. در حال حاضر بدهکاري بزرگي در مصارف شرکت ملي نفت وجود دارد و علت اصلي آن هم، نبود برنامه ريزي درست در بخش منابع و مصارف شرکت ملي نفت و شرکت هاي زيرمجموعه است.

رسيدگي ما به بخش بودجه شرکت هاي دولتي بسيار سرسري است. رسيدگي به بودجه ها در مجلس نيز بيشتر مربوط به بودجه عمومي است. زماني که وارد بودجه شرکت ها مي شويم، اصلاً توجهي نمي کنيم که آيا اين منابعي که در شرکت هاي برق، نفت، گاز و زيرمجموعه هاي آن مي گذاريم، قابل حصول هستند يا خير. مسأله ديگري که نيازمند توجه ويژه ازسوي نمايندگان مجلس دهم است، عدم بهره گيري بهينه از توان مهندسي، پيمانکاري و توليدي بخش خصوصي کشور است. ما بخش هاي خصوصي بسياري داريم که مي توانند ياري دهنده باشند ولي هيچ گاه برنامه ريزي درستي براي بهره مندي از توان آن ها نداشته ايم؛ بجاي اين که از اين توان استفاده کنيم، آن را تضعيف کرده ايم. عدم توجه به موقع و نپرداختن بدهي هاي آن ها سبب فروکش کردن توان آن ها شده و مشکل بوجود آورده است. مسأله ديگري که وجود دارد عمر بالاي مخازن نفت و گاز ما است. پيري اين مخازن موجب شده تا صيانت و حفظ آن ها هزينه ساز و نيازمند تزريق گاز شود. در سال هاي قبل از انقلاب وقتي کنسرسيوم، نفت را اداره مي کرد، با اين که عمر ذخاير ما هنوز جوان بود، ۹ درصد از منابع درآمدي خودمان را در برنامه چهارم عمراني قبل از انقلاب خرج صيانت از ذخاير مي کرديم، در صورتي که بعد از انقلاب اين عدد به نيم درصد و ۱.۵ درصد رسيد. با کوشش در برنامه هاي سوم و چهارم اين عدد آهسته آهسته بالا رفت و به ۷ درصد رسيد. مشکل بزرگتري که داريم و تحريم ها هم تا اندازه اي بر روي آن اثر گذاشته است، عدم استفاده از شرکت هاي خارجي است که مي توانستند به ما در تأمين منابع مالي کمک کنند و فن آوري را وارد ايران کنند.

علاوه بر چالش هاي متعددي که شما به آن ها اشاره کرديد، اين واقعيت نيز وجود دارد که نمايندگان مجلس اکثراً تخصصي در زمينه انرژي ندارند و حتي اين عدم تخصص، در مجلس دهم نسبت به مجلس نهم بيشتر خواهد بود. با توجه به اين موضوع، آيا نمايندگان مجلس دهم مي توانند با قانون گذاري درست، کمکي براي دولت باشند تا از عهده اين چالش ها برآيد؟

اين مسأله که شما مي فرماييد هميشه وجود داشته و اين بار هم فرق زيادي نکرده است. به نظر من لازم است اين مباحثي را که من براي شما عنوان کردم، کارشناسان اين حوزه طي جلساتي، براي نمايندگان تبيين کنند تا نمايندگان مجلس وظيفه قانون گذاري خود را در ارتباط با مسائل کلان بدانند و به مسائل ريز نپردازند. مشکل مجلس و حتي دولت ما اين است که به مسائل کوچکي مي پردازند که اصلاً کار آن ها نيست. مثلاً قيمت گذاري و تعرفه گذاري کار مجلس نيست. ما وارد مقررات گذاري شده ايم، در صورتي که بايد قانون گذاري را اعمال کنيم. يکي از نواقص تنظيم مقررات و رگولاتوري که بعداً به آن مي پردازم، اين است که وظايف قانون گذاري و مقررات گذاشتن را در کنار هم آورده ايم. در صورتي که اين ها بايد از يکديگر تفکيک مي شد و اين مشکل بزرگي است.

در کشور تا کنون چندين برنامه توسعه نوشته شده؛ چرا با وجود اين برنامه ها چالش هايي که شما به آن اشاره کرديد، هنوز حل و فصل نشده است؟

من تحقيق و مطالعاتي در مورد بودجه کشور در سنوات گذشته انجام دادم که به صورت گزارش صد سال نفت و بودجه منتشر شد. بعد از آن نيز بررسي هايي در مورد برنامه هاي قبل و بعد از انقلاب انجام داده ام و به اين نتيجه رسيده ام که برنامه هاي بعد از انقلاب جمهوري اسلامي، فقط اسم آن برنامه توسعه است. برنامه قبل از انقلاب به نام برنامه عمراني بود. در برنامه عمراني طرح تعريف مي کرديم و در مقابل اين طرح پول مي گذاشتيم. سازمان برنامه قديم مي توانست بر روي اين ها نظارت کند و پول آن را هم تأمين مي کرد. بعد از انقلاب ما گفتيم مي خواهيم برنامه طرح توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي بنويسيم. اما برنامه توسعه ننوشتيم و براي دولت دوباره طرح تعريف کرديم. ولي اين بار به جاي ۱۰۰ طرح ۵۰۰۰ طرح تعريف کرديم. براي آن پول هم نگذاشتيم و نتوانستيم نظارتي هم بر روي آن انجام دهيم. در صورتي که وقتي در مورد برنامه توسعه صحبت مي کنيم فقط براي دولت برنامه نمي نويسيم، براي کل کشور برنامه مي نويسيم و اين برنامه ريزي بايد به گونه اي باشد که زيربناي توسعه بخش خصوصي را در راستاي کمک به توسعه کشور فراهم کنيم. اما ما چنين برنامه اي ننوشتيم. آنقدر در برخي مسائل ريز شده ايم و برنامه ريزي کرده ايم که مسائل کلان را در برنامه فراموش کرده ايم.

به نظر مي رسد يکي از مشکلات، تنظيم ضوابط و مقرارت بين بخش هاي مختلف اقتصادي است. با توجه به اينکه صنايع نفت، گاز و پتروشيمي عملاً صنايع زنجيره اي هستند که بايد ضوابط و مقررات بين بخش هاي مختلف آن تنظيم شود، آيا نبود اين سيستم تنظيم مقررات، واقعاً بر عملکردشان اثر شديدي گذاشته و توسعه آن ها را به يک توسعه ناموزون تبديل کرده است؟

رگولاتوري ۱۰۵ سال است که در آمريکا پا گرفته، و سرآغاز ايجاد آن تداخل خطوط لوله هاي نفتي و تلاش براي رفع اين مشکل بوده است. بخشي از اين تنظيمات نيز ابتدا در انرژي آبي شکل گرفته که به تدريج به بخش هاي ديگر توسعه يافته است. بايد در نظر داشت که تنظيم مقررات به طور کلي در کشورهاي مختلف متفاوت است و اين مسأله بسيار حائز اهميت است. ما نيز در فرهنگ خود تنظيم مقررات داشته ايم. در کشور ما، بخش توزيع آب، گسترده ترين بخش در تنظيم مقررات بوده است. در تمامي روستاها مقرراتي به صورت خودگران براي تنظيم آب وضع مي شده که واقعاً قانونمند بوده است. ما خودمان هم اين فرهنگ را داشته ايم و چيزي نيست که مختصِ خارجي ها باشد. ولي آن ها به اين قضيه شکل قانونمندي بخشيدند. اکنون وجود اين رگولاتوري براي ما بسيار مهم است. رگولاتوري بايد نهادي باشد که سه مسأله را در نظر بگيرد؛ مصالح ملي، مصالح توليدکننده و مصالح مردم. حال براي اين که اين سه مسأله را در نظر بگيرد بايد اين نهاد صددرصد از دولت مستقل باشد. يعني نبايد زير نظر وزارت نفت، نيرو يا دستگاه ديگري که خودش انحصار طبيعي را به طور مستقيم و يا غيرمستقيم دارد، باشد. به نظر من بايد يک نهاد رگولاتوري در بخش هاي مختلف از جمله در بخش انرژي بوجود آوريم. ممکن است افراد حاضر در نهاد رگولاتوري از طرف بخش خصوصي يا دولت معرفي شوند و رئيس جمهور از بين اين ها کساني که شرايط احراز دارند را انتخاب کند. اين افراد بايد فارغ از بخش خصوصي و دولت باشند و نبايد وابسته باشند. اين ها فقط اين سه مصالح را در نظر مي گيرند. ولي بعدها حتي رئيس جمهور هم نبايد اين ها را به راحتي عوض کند.

با توجه به اين که مجلس دهم مجلسي همراه با دولت خواهد بود، و اين مجلس در حوزه انرژي هم تخصص پاييني دارد، آيا دولت به صورت داوطلبانه حاضر مي شود، قدرت بوروکراسي خود را کاهش دهد و يک نهاد تنظيم مقرراتِ مستقل در حوزه انرژي ايجاد کند؟

الان وزارت نيرو دوست دارد رگولاتوري را زير نظر خودش ببرد. ممکن است وزارت نفت هم بخواهد همين کار را انجام دهد. ولي آنچه که مصالح کشور ايجاب مي کند نشان مي دهد که رگولاتوري نبايد زير نظر اين وازرتخانه ها باشد.

نظر شما در مورد برنامه ششم توسعه چيست؟ آيا اين برنامه هم با آفات برنامه هاي پيشين دست و پنجه نرم مي کند؟

به نظر من طرحي را که براي برنامه ششم مي خواهيم بنويسيم و چيزي که دولت آن را ارائه کرده، کافي نيست. نظر کارشناسي من اين است که امسال بر روي اين قضيه زمان صرف کنيم و بيشتر بر روي برنامه ششم کار کنيم. چون در شرايطي قرار گرفته ايم که منابع ما براي سرمايه گذاري بسيار اندک است. دولت و شرکت هاي دولتي ما به شدت بدهکار هستند. منابع و مصارف ما اصلاً با يکديگر همخوان نيست. قيمت گذاري ها شفاف نيست. همه اين ها مشکلاتي است که در برنامه ششم با آن ها روبرو هستيم. اگر توجه ما بر اين مسائل متمرکز نشود، صددرصد گرفتار مي شويم. ما بايد شرايط مقتضي، براي پيوستن به اقتصاد جهاني جهت جذب فن آوري و منابع سرمايه گذاري خارجي، بوجود آوريم. بايد با چشم باز سرمايه گذاري خارجي را جذب کنيم. نبايد بگوييم سرمايه گذاري خارجي نمي خواهيم. اين غلط است. ما بايد با دنيا تعامل کنيم و با چشم باز بتوانيم سرمايه گذاري خارجي را مطابق با منافع کشورمان وارد کنيم؛ همان گونه که کشورهاي خاور دور اين کار را انجام داده اند.

علاوه بر اين، در برنامه ششم بايد شرايطي بوجود آوريم که سوء استفاده از شرايط غيررقابتي يا رانت را کاملاً از بين ببريم. در جاهايي که مي توانيم رقابت بوجود آوريم، اين کار را انجام دهيم و رقابت را بوجود آوريم تا کسي نتواند از رانت استفاده کند. در نهايت به نظر من بايد بخش انرژي را به عنوان موتور توسعه بخش هاي ديگر در نظر بگيريم. در اين برنامه بايد خام فروشي را به طور کامل کنار بگذاريم. بايد به دنبال اين باشيم که چگونه مي توانيم از بخش انرژي خودمان در جهت گسترش ديگر بخش ها استفاده کنيم. حتي در پتروشيمي بايد با احتراز از خام فروشي، به پايين دست برويم؛ جايي که مي تواند براي ما اشتغال ايجاد کند و به توسعه کمک کند. ساختار بخش انرژي بايد از اين حالت موجود بيرون آيد. به نظر من بايد وزارت انرژي را تشکيل دهيم و کار وزارت انرژي فقط سياست گذاري است و اصلاً نبايد تصدي گري کند. بايد در برنامه ششم تصدي گري را از سياست گذاري جدا کنيم. وقتي مسأله فرآيند تنظيم مقررات و يا رگولاتوري را هم جدا کرديم، خود به خود کمک مي کند که اين دستگاه سياست گذار شود و به اين شدت وارد مقررات گذاري نشود. اين مسأله به توسعه کليه بخش ها کمک مي کند.

در حال حاضر بخش انرژي کشور به شدت به جذب سرمايه و فن آوري نوين خارجي نياز دارد. آيا با رونمايي از اين قراردادهاي جديد نفتي، که مخالفت هاي زيادي هم در سطح جامعه نسبت به آن وجود دارد، و نيز با توجه به فضاي خارجي موجود، امکان جذب سرمايه و فن آوري خارجي در سطحي قابل توجه وجود دارد؟

ما کشوري هستيم که در دنيا و منطقه شرايط ويژه اي داريم. در بخش انرژي، حدود ۱۷، ۱۸ درصد گاز و در حدود ۱۲، ۱۳ درصد نفت دنيا را در اختيار داريم. از نظر سوق الجيشي در جايي قرار گرفتيم که مي توانيم از اين منطقه در تبادل انرژي استفاده کنيم که اين خود مي تواند براي ما امنيت بوجود آورد. به نظر من قراردادهاي نفتي شرايطي به وجود مي آورند که در نتيجه آن، خارجي ها مي توانند با ما قرارداد ببندند و ما مي توانيم از اين امکانات استفاده کنيم. کساني که با قراردادهاي نفتي تهيه شده مخالفت مي کنند، پيشنهادي براي جايگزيني ندارند. ما اجبار داريم که با تعاملات جلو برويم. من نمي دانم پيشنهاد کساني که مخالفت مي کنند چيست؛ من که پيشنهادي براي جايگزني نديدم.

شما به چالش هاي بخش انرژي کشور اشاره کرديد. مجلس در شرايط فعلي چه اقدامات مشخصي بايد انجام دهد تا بتواند به دولت در رفع اين چالش ها کمک کند؟

به نظر من اولين اقدام که راهبردي هم هست، تغيير ساختار است. اولين کاري که مجلس دهم بايد انجام دهد اين است که ساختار انرژي کشور را به صورتي منسجم کند که يک وزارت انرژي داشته باشيم. اين خود به يکپارچه سازي سياست گذاري و اقدامات حوزه انرژي کمک مي کند. الان وزارت نيرو يک حرفي در مورد انرژي مي زند و وزارت نفت حرفي ديگر؛ اين دو بايد يکي شود و يک نفر هم پاسخگو باشد.

در بحث دوم بايد گفت که بخش هاي خصوصي ما از پتانسيل بسيار بالايي برخوردار هستند ولي به گونه اي به اين شرکت ها ضربه زده ايم که از شرايط کار کردن خارج شده اند. بايد شرايط احيا و بازگشت آن ها ايجاد شود. براي اين موضوع به نظر من بايد زنجيره بين المللي توليد و تجارت و جلب مشارکت شرکت هاي صاحب نام و معتبر خارجي را به گونه اي ايجاد کنيم که اين ها با بخش خصوصي ايراني مرتبط شوند. مسأله ديگر تجاري سازي فعاليت ها به صورت رقابتي و رفع انحصار دولت در تصدي و مالکيت است. من نمي گويم اين کار را يک ساله انجام دهيم، ولي بايد چنين رويکردي باشد، چون اين راهبرد است. راهبرد مي تواند در طول ۵ سال اتفاق بيفتد ولي اقدامات ما بايد به صورتي شروع شود که طي ۵ سال آينده بتوانيم اين مسأله را حل کنيم. ما اگر برنامه را فارغ از راهبرد تهيه کنيم به مشکل برمي خوريم. نبايد راهبرد را به راحتي عوض کنيم. شايد بتوان طرح را تغيير داد ولي در مورد راهبرد اين گونه نيست. حتي اگر وزير هم عوض شد راهبرد بايد همان باشد.

بحث ديگر در مورد راهبردها اين است که بخش انرژي چگونه مي خواهد موتور توسعه کشور باشد؟ آيا موتور توسعه کشور بودن به اين معناست است که بگوييم در تمام مناطق ايران بايستي پتروشيمي بزنيم. درصورتي که اين غلط است؛ بايد در جستجوي اقتصادي ترين مکان براي احداث پتروشيمي باشيم. مثلاً ما ۴۵۰۰ کيلومتر سواحل خليج فارس و جزائر داريم. در کل اين سواحل ۳.۵ الي ۴ درصد جمعيت کشور سکني دارند. در صورتي که در کشورهاي ديگر اين عدد بالاي ۵۰ درصد است. چون اگر جمعيت را به سواحل ببريم امنيت منطقه بالا مي رود. مهمترين مسأله در اين باره، آب است. ما در فلات مرکزي آب کم داريم. اگر قرار باشد جمعيت را در فلات مرکزي بالا ببريم با کمبود آب مواجه مي شويم. اگر جمعيت را به سواحل خليج فارس ببريم مي توانيم با انرژي که در اختيار داريم آب مصرفي را تهيه کنيم. نبايد به صورت گذشته مثل ماهشهر و پارس جنوبي، به صورت پروازي پروژه اي را در آنجا ببريم و آدم ها را يک هفته ببريم و يک هفته برگردانيم. بايد در کنار اين مناطق شهر بوجود آوريم. اگر اين کار را جزء راهبردهاي اصلي توسعه کشورمان در نظر بگيريم، مي توانيم در مصرف آب صرفه جويي کنيم و به صورت بهينه از آب استفاده کنيم و از انرژي در جهت توسعه کشور و بالا بردن امنيت استفاده کنيم. يکي از اساسي ترين کارها براي اين که بتوانيم امنيت را در منطقه خليج فارس ايجاد کنيم، بالا بردن جمعيت است.

آيا رابطه نظام مندي بين مرکز پژوهش ها و مجلس وجود دارد تا مجلس بتواند مطالعات انجام شده توسط مرکز پژوهش ها را در اولويت کاري خود قرار دهد؟

اين ارتباط تا اندازه اي وجود دارد اما کامل نيست. عده اي از نمايندگان کاملاً از نظرات مرکز پژوهش ها استفاده مي کنند، ولي درصد بالايي نيستند. برخي از گزارشات مرکز پژوهش ها واقعاً کارساز است که گاهي به آن ها توجه مي شود و گاهي مورد غفلت واقع مي شوند. لازم است نمايندگان به نقطه نظرات کارشناساني که مي توانند در اين زمينه کمک کنند، توجه کنند. به نظر من نمايندگان از وضع مقررات در قوانين پرهيز کنند. در قوانين، قانون تصويب کنند و مقررات را به بخش هايي که بايستي مقررات بگذارند واگذار کنند.

در پايان اگر نکته اي مدنظر داريد، بفرماييد.

بزرگترين چيزي که به نظر من مي رسد، ضرري است که توزيع يارانه به کشور زده است. اين سياست بسيار غلطي بوده است. در واقع، يارانه ها را هدفمند نکرديم و کار برعکسي انجام داديم. در اين قضيه بايد گام مهمي برداريم. درست است که بايد به قشري از جمعيت که نمي تواند کار کند و مشکل دارد يارانه بدهيم، ولي براي جمعيتي که مي تواند کار کند، بايد کار بوجود آوريم. يارانه يعني کمک دادن به کسي. اين کار مثل گداپروري است. يارانه دادن کاري غلطي بود و البته مطابق برنامه هم کار انجام نشد.

برچسب های موضوعی
دیدگاه ها و نظرات

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *